Abaixo constam textos transcritos diretamente do Manual de Licitações e Contratos elaborado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), publicado em 13/12/2023, sendo aqueles entendidos como fundamentais para o cotidiano das contratações realizadas pela Prefeitura Municipal, à luz da Nova Lei de Licitações, nº 14.133/2021.
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Ficha catalográfica:
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações & Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU / Tribunal de Contas da União. 5ª Edição, Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência, 2023. 999 p. 1. Contratações. 2.Licitação. 3. Contrato Administrativo. I. Título.
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O que é licitação?
Licitação é o processo por meio do qual a Administração Pública convoca, sob condições estabelecidas em ato próprio (edital de licitação), interessados para apresentação de propostas relativas ao fornecimento de bens, prestação de serviços ou execução de obras.
É um instrumento, e não um fim por si só, utilizado para concretizar uma contratação destinada a suprir uma necessidade administrativa. Não basta, portanto, realizar o processo. É necessário garantir que a contratação atinja os resultados pretendidos, atendendo à necessidade que a originou, de forma eficiente e econômica.
Por que licitar?
A licitação tem previsão constitucional (inciso XXI do art. 37) e a Lei 14.133/2021 estabeleceu normas gerais sobre contratação para as Administrações Públicas direta, autárquica e fundacional da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Assim, ressalvadas as hipóteses excepcionais de dispensa e de inexigibilidade, a celebração de contratos com terceiros na Administração Pública deve ser necessariamente precedida de licitação. Licitar é a regra e contratar diretamente é exceção. Dessa forma, as contratações diretas devem ser devidamente justificadas.
No seu art. 11, a Lei 14.133/2021 expressa os objetivos do processo licitatório: Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos:
I - assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto;
II - assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição;
III - evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos;
IV - incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.
O processo licitatório visa, portanto, obter o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração, não somente considerando o valor a ser desembolsado de imediato, mas ao longo do tempo (ao longo do ciclo de vida do objeto), o que mitiga o risco de contratar um objeto mais barato inicialmente, mas que ao longo do tempo termina custando mais caro, de acordo com a expressão “o barato sai caro”.
Também busca garantir a justa competição entre os licitantes, evitar contratos com sobrepreço, superfaturamento, ou com preços manifestamente inexequíveis, e incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.
O que licitar?
A Lei 14.133/2021 aplica-se a:
Art. 2º [...]
I - alienação e concessão de direito real de uso de bens;
II - compra, inclusive por encomenda;
III - locação;
IV - concessão e permissão de uso de bens públicos;
V - prestação de serviços, inclusive os técnico-profissionais especializados;
VI - obras e serviços de arquitetura e engenharia;
VII - contratações de tecnologia da informação e de comunicação;
VII - contratações de tecnologia da informação e de comunicação.
As diretrizes para realização de compras, obras e serviços de engenharia, e serviços em geral estão dispostas na seção IV (arts. 40 a 50) da Lei 14.133/2021. Os conceitos estão apresentados na Lei citada:
Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se: [...]
X - compra: aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente, considerada imediata aquela com prazo de entrega de até 30 (trinta) dias da ordem de fornecimento;
XI - serviço: atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse da Administração;
XII - obra: toda atividade estabelecida, por força de lei, como privativa das profissões de arquiteto e engenheiro que implica intervenção no meio ambiente por meio de um conjunto harmônico de ações que, agregadas, formam um todo que inova o espaço físico da natureza ou acarreta alteração substancial das características originais de bem imóvel; [...]
XVIII - serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual: aqueles realizados em trabalhos relativos a:
a) estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos e projetos executivos;
b) pareceres, perícias e avaliações em geral;
c) assessorias e consultorias técnicas e auditorias financeiras e tributárias;
d) fiscalização, supervisão e gerenciamento de obras e serviços;
e) patrocínio ou defesa de causas judiciais e administrativas;
f) treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
g) restauração de obras de arte e de bens de valor histórico;
h) controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios de campo e laboratoriais, instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de obras e do meio ambiente e demais serviços de engenharia que se enquadrem na definição deste inciso; [...]
XXI - serviço de engenharia: toda atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse para a Administração e que, não enquadradas no conceito de obra a que se refere o inciso XII do caput deste artigo, são estabelecidas, por força de lei, como privativas das profissões de arquiteto e engenheiro ou de técnicos especializados, que compreendem: [...]
A locação também está disciplinada na Lei 14.133/2021, destacando-se o dispositivo que obriga a avaliação prévia e a licitação para locação de bens imóveis (art. 51), e o que dispõe sobre a inexigibilidade de licitação para alugar imóvel “cujas características de instalações e de localização tornem necessária sua escolha” (art. 74, inciso V). Sobre o assunto, há jurisprudência do TCU que alerta para o risco de direcionamento da contratação quando há excessivo detalhamento das características do imóvel que se pretende adquirir ou alugar, sem a demonstração da necessidade dessas particularidades.
Por fim, cabe reiterar que, sempre que possível, a Administração deve realizar contratações de forma centralizada ou compartilhada, bem como utilizar especificações de objetos e modelos de documentos padronizados por órgãos centrais, com vistas à racionalização processual e à economia de escala. Essa é uma das diretrizes da Lei 14.133/2021, previstas no art. 19:
Art. 19. Os órgãos da Administração com competências regulamentares relativas às atividades de administração de materiais, de obras e serviços e de licitações e contratos deverão:
I - instituir instrumentos que permitam, preferencialmente, a centralização dos procedimentos de aquisição e contratação de bens e serviços;
II - criar catálogo eletrônico de padronização de compras, serviços e obras, admitida a adoção do catálogo do Poder Executivo federal por todos os entes federativos;
III - instituir sistema informatizado de acompanhamento de obras, inclusive com recursos de imagem e vídeo;
IV - instituir, com auxílio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno, modelos de minutas de editais, de termos de referência, de contratos padronizados e de outros documentos, admitida a adoção das minutas do Poder Executivo federal por todos os entes federativos;
V - promover a adoção gradativa de tecnologias e processos integrados que permitam a criação, a utilização e a atualização de modelos digitais de obras e serviços de engenharia.
§ 1º O catálogo referido no inciso II do caput deste artigo poderá ser utilizado em licitações cujo critério de julgamento seja o de menor preço ou o de maior desconto e conterá toda a documentação e os procedimentos próprios da fase interna de licitações, assim como as especificações dos respectivos objetos, conforme disposto em regulamento.
§ 2º A não utilização do catálogo eletrônico de padronização de que trata o inciso II do caput ou dos modelos de minutas de que trata o inciso IV do caput deste artigo deverá ser justificada por escrito e anexada ao respectivo processo licitatório.
Quando não licitar?
Licitar previamente é a regra para a contratação de bens, obras, serviços, mas há exceções expressamente previstas em lei, em que se admite a contratação direta, ou seja, contratar sem prévia licitação pública.
A contratação direta compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação. A inexigibilidade ocorre quando a competição entre fornecedores é inviável, impossibilitando a licitação, seja em razão da singularidade do objeto contratado ou da existência de um único agente apto a fornecê-lo ou da contratação de todos os interessados que atendam aos requisitos definidos na contratação (credenciamento).
Já nas hipóteses de dispensa, a competição é viável, mas licitar não é obrigatório, pois, nesses casos previstos pela Lei, realizar o procedimento pode não ser a opção mais adequada para atender ao interesse público.
Assim como ocorre no processo licitatório, a contratação direta foi tratada pelo legislador como um processo, o qual deve contemplar etapa de planejamento a fim de:
Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:
a) documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;
b) estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;
c) parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;
d) demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido;
e) comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;
f) razão da escolha do contratado;
g) justificativa de preço;
h) autorização da autoridade competente.
Por fim, vale ressaltar que o art. 73 da Lei nº 14.133/2021, o contratado e o agente público responsável responderão solidariamente pelo dano causado ao erário (recursos financeiros públicos), sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis.
Abaixo maiores detalhes sobre ambos os tipos de contratação direta:
Inexigibilidade de licitação
Como é difícil prever antecipadamente todas as situações em que não será possível a competição, a Lei 14.133/2021 estabelece, no art. 74, um rol meramente exemplificativo de hipóteses:
Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de:
I - aquisição de materiais, de equipamentos ou de gêneros ou contratação de serviços que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos;
II - contratação de profissional do setor artístico, diretamente ou por meio de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública;
III - contratação dos seguintes serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação:
a) estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos ou projetos executivos;
b) pareceres, perícias e avaliações em geral;
c) assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;
d) fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;
e) patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
f) treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
g) restauração de obras de arte e de bens de valor histórico;
h) controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios de campo e laboratoriais, instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de obras e do meio ambiente e demais serviços de engenharia que se enquadrem no disposto neste inciso;
IV - objetos que devam ou possam ser contratados por meio de credenciamento;
V - aquisição ou locação de imóvel cujas características de instalações e de localização tornem necessária sua escolha.
Maiores explicações sobre inexigibilidade de licitação encontram-se no próprio modelo do documento disponível nesta página, ou mesmo nas páginas de 662 a 680 do Manual de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas da União – 5ª Edição, tratando especificadamente do tratamento de cada uma de suas hipóteses.
Dispensa de licitação
Nas hipóteses de dispensa de licitação, admite-se que a Administração contrate diretamente, sem prévio procedimento licitatório, ainda que seja viável a competição pois, nesses casos, previstos em lei, é provável que a licitação não seja a solução mais adequada para atender ao interesse público, já que os custos (incluindo o tempo empregado) para a realização do procedimento licitatório não compensariam os benefícios que poderiam ser obtidos.
O art. 75 da Lei 14.133/2021 lista todas as hipóteses em que a licitação pode ser dispensada. O rol é taxativo, não podendo, portanto, ser ampliado pelo aplicador da norma.
Vale ressaltar que, antes de efetivar a contratação, a Administração deve comprovar a sua vantajosidade, incluindo a razoabilidade do preço a ser contratado, entre outras exigências estabelecidas no art. 72 da Lei 14.133/2021.
A Lei 14.133/2021, nos incisos I e II do art. 75, trata das hipóteses de dispensa de licitação em razão do valor da contratação:
a) para contratação que envolva valores inferiores a R$ 119.812,02 (cento e dezenove mil oitocentos e doze reais e dois centavos), no caso de obras e serviços de engenharia ou de serviços de manutenção de veículos automotores;
b) para contratação que envolva valores inferiores a R$ 59.906,02 (cinquenta e nove mil novecentos e seis reais e dois centavos), no caso de outros serviços e compras.
Os limites são aplicáveis em cada exercício financeiro e por natureza de objeto. Se forem realizadas, portanto, por uma mesma unidade gestora, no exercício financeiro, mais de uma contratação de objetos de mesma natureza (entendidos como tais aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade) que, apesar de individualmente inferiores a R$ 119.812,02 ou R$ 59.906,02 (conforme o caso), ultrapassem o limite quando somadas, estará caracterizado o fracionamento indevido de despesa.
Esse limite de somatório das dispensas por valor não se aplica para contratações de até R$ 9.584,97 de serviços de manutenção de veículos automotores de propriedade do órgão ou entidade contratante, incluído o fornecimento de peças. Dessa forma, admite-se que o somatório dos valores de contratações dessa natureza ultrapasse, no exercício financeiro, o limite para dispensa por valor.
Os valores da Lei são atualizados anualmente, mediante Decreto Federal.
Maiores explicações sobre a dispensa de licitação e suas hipóteses encontram-se nas páginas de 685 a 748 do Manual de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas da União – 5ª Edição.
MODALIDADES DE LICITAÇÃO
Modalidade de licitação é a forma específica de conduzir o processo licitatório, a partir de critérios pré-definidos. Diz respeito ao procedimento a ser seguido para promover a disputa na busca da proposta mais vantajosa para a Administração.
A Lei 14.133/2021 estabelece cinco modalidades de licitação (art. 28):
Art. 28. São modalidades de licitação:
a) pregão;
b) concorrência;
c) concurso;
d) leilão;
e) diálogo competitivo.
Além dessas modalidades, a Lei prevê a utilização de procedimentos auxiliares (previstas no art. 78), mas veda a criação de novas modalidades, ou a combinação das existentes.
Abaixo as definições das modalidades mais utilizadas pela Administração públicas, devido as características dos objetos continuamente contratados por ela:
Pregão
Pregão é a modalidade de licitação adotada para a aquisição de bens e serviços comuns, conceituados pela Lei 14.133/2021 como “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado”.
É proibida, portanto, a utilização do pregão para contratação de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, e de obras e serviços especiais de engenharia.
Poderão ser adotados os critérios de julgamento de menor preço ou de maior desconto, desde que alcancem o menor dispêndio para a Administração e atendam aos “parâmetros mínimos de qualidade definidos no edital de licitação”. Ou seja, a proposta a ser selecionada deve ser a de melhor preço, de modo a assegurar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública (objetivo do processo licitatório previsto no art. 11, inciso I, da Lei 14.133/2021).
É proibida, portanto, a utilização do pregão para contratação de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, e de obras e serviços especiais de engenharia.
Os serviços comuns de engenharia podem ser contratados por pregão. A Lei os define como “todo serviço de engenharia que tem por objeto ações, objetivamente padronizáveis em termos de desempenho e qualidade, de manutenção, de adequação e de adaptação de bens móveis e imóveis, com preservação das características originais dos bens”.
Concorrência
A Lei 14.133/2021 conceitua a concorrência como:
Art. 6º [...]
XXXVIII - Concorrência: modalidade de licitação para contratação de bens e serviços especiais e de obras e serviços comuns e especiais de engenharia, cujo critério de julgamento poderá ser:
a) menor preço;
b) melhor técnica ou conteúdo artístico;
c) técnica e preço;
d) maior retorno econômico;
e) maior desconto.
Observa-se que o único critério de julgamento que não pode ser conjugado à concorrência é o de maior lance, próprio da modalidade leilão. Assim como no pregão, podem ser utilizados os critérios de menor preço ou de maior desconto.
De acordo com o artigo 29 da Lei nº 14.133/2021, a concorrência e o pregão seguem o rito procedimental comum, referenciado em seu artigo 17:
Art. 17. O processo de licitação observará as seguintes fases, em sequência:
I - preparatória;
II - de divulgação do edital de licitação;
III - de apresentação de propostas e lances, quando for o caso;
IV - de julgamento;
V - de habilitação;
VI - recursal;
VII - de homologação.
Ainda, agora de maneira mais clara, adota-se o pregão sempre que o objeto possuir padrões de desempenho e qualidade que possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado.
Incluem-se entre os serviços a serem licitados por concorrência os técnicos de natureza predominantemente intelectual, ressalvando-se a hipótese do uso do concurso ou desses serviços serem contratados por meio de inexigibilidade de licitação, quando verificada a inviabilidade de competição.
Principais diferenças entre o pregão e a concorrência
a) O objeto: a concorrência pode ser utilizada para a contratação de bens e serviços especiais e de obras e serviços comuns e especiais de engenharia; sendo o pregão utilizado para a contratação de objetos comuns, incluindo os serviços comuns de engenharia;
b) O critério de julgamento das propostas: a concorrência pode utilizar os critérios de julgamento de menor preço, maior desconto, de melhor técnica ou conteúdo artístico, de técnica e preço, e por maior retorno econômico; o pregão restringe-se ao menor preço ou maior desconto;
c) Prazos entre a divulgação do edital e apresentação das propostas: para cada critério de julgamento adotado na concorrência, podem ser diferenciados os prazos de publicidade do edital (art. 55 da Lei 14.133/2021);
d) Modo de disputa: o modo FECHADO poderá ser utilizado para a concorrência; enquanto no pregão sempre haverá a fase de lances (modo de disputa ABERTO), pois é vedada a utilização isolada de modo FECHADO (§1º do art. 56 da Lei 14.133/2021).
PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO
O planejamento de cada contratação consiste em uma série de atividades realizadas internamente pelo órgão ou entidade, que permitem identificar a necessidade da Administração, indicar a solução mais adequada para atendê-la, verificar a viabilidade da contratação, e definir como essa solução será contratada (caso seja viável), executada e fiscalizada.
O nível de detalhamento das informações produzidas em cada artefato do planejamento deve ser proporcional ao nível de risco associado ao objeto contratado.
No presente caso, deverá ser elaborado o Estudo Técnico Preliminar (ETP) por representantes da área requisitante e da área técnica. Área requisitante é o agente ou unidade responsável por identificar a necessidade de contratação de bens, serviços e obras e requerê-la. Área técnica é o agente ou unidade com conhecimento técnico-operacional sobre o objeto demandado.
O ETP é o documento que identifica o problema a ser resolvido (caracterizando o interesse público) e sua melhor solução, e que permite a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, servindo de base para a elaboração do termo de referência, do projeto básico ou do anteprojeto, caso se conclua pela viabilidade da contratação.
Abaixo maiores a definição de cada documento que integra a fase de planejamento:
Estudo Técnico Preliminar (ETP)
Como exposto no item anterior, o planejamento da contratação tem início a partir da identificação de uma necessidade ou de um problema da Administração, a ser evidenciado no estudo técnico preliminar (ETP), que consiste no planejamento preliminar da contratação.
O ETP possibilitará a indicação da solução mais adequada, entre as possíveis, para atender à necessidade da Administração, avaliando a viabilidade técnica e econômica da contratação ou das contratações necessárias para compor a solução.
Se a contratação for viável, a solução escolhida será especificada no termo de referência (TR) ou no projeto básico (PB), que consiste no planejamento definitivo da contratação.
A Lei nº 14.133/2021 detalha o conteúdo do ETP em seu artigo 18:
§ 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos:
I - descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público;
II - demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração;
III - requisitos da contratação;
IV - estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala;
V - levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar;
VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação;
VII - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso;
VIII - justificativas para o parcelamento ou não da contratação;
IX - demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis;
X - providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão contratual;
XI - contratações correlatas e/ou interdependentes;
XII - descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável;
XIII - posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.
§ 2º O estudo técnico preliminar deverá conter ao menos os elementos previstos nos incisos I, IV, VI, VIII e XIII do § 1º deste artigo e, quando não contemplar os demais elementos previstos no referido parágrafo, apresentar as devidas justificativas.
§ 3º Em se tratando de estudo técnico preliminar para contratação de obras e serviços comuns de engenharia, se demonstrada a inexistência de prejuízo para a aferição dos padrões de desempenho e qualidade almejados, a especificação do objeto poderá ser realizada apenas em termo de referência ou em projeto básico, dispensada a elaboração de projetos.
Além do conteúdo previsto no § 1º do art. 18, as seguintes decisões, se aplicáveis, DEVERÃOser motivadas no ETP:
a) Adoção do critério de julgamento por técnica e preço;
b) Utilização de recursos existentes no local da execução, conservação e operação do bem, serviço ou obra;
c) Vantajosidade da opção por compra ou por locação de bens;
d) Necessidade de exigir que os serviços de manutenção e assistência técnica sejam prestados mediante deslocamento técnico ou disponibilizados em unidade de prestação de serviços localizada em distância compatível com as necessidades da Administração;
e) Possibilidade, em contratações de obras e de serviços de engenharia, de especificar o objeto apenas em Termo de Referência ou Projeto Básico, dispensando a elaboração de projetos.
Importante observar que, apesar de a regra ser a obrigatoriedade, nem sempre o ETP será exigível. De acordo com o Decreto Municipal nº 729/2023:
Art. 6º. Em âmbito municipal, a obrigação de elaborar Estudo Técnico Preliminar aplica-se à aquisição de bens, contratação de obras, prestação de serviços, inclusive os técnico-profissionais especializados, compras e locações, ressalvado o disposto no art. 7º.
Art. 7º. Em âmbito municipal, a elaboração do Estudo Técnico Preliminar será opcional nos seguintes casos:
I – contratação de obras, serviços, compras e locações, cujos valores se enquadrem nos limites dos incisos I e II do art. 75 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, independentemente da forma de contratação;
II – contratações diretas previstas nos artigos 74 e 75, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021;
III – contratação de remanescente nos termos dos §§ 2º a 7º do art. 90 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021;
IV – quaisquer alterações contratuais realizadas por meio de Termo Aditivo ou Apostilamento, inclusive acréscimos quantitativos e prorrogações contratuais relativas a serviços contínuos.
Maiores explicações sobre cada item que integra o ETP encontram-se no próprio modelo do documento disponível nesta página, ou mesmo nas páginas de 214 a 279 do Manual de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas da União – 5ª Edição.
Análise de Riscos
Esses riscos podem estar relacionados ao processo licitatório (ou ao processo de contratação direta), às providências a serem adotadas pela Administração antes da celebração do contrato, à gestão do futuro contrato, ou aos resultados pretendidos com a contratação.
Assim, sempre que for necessário, a gestão de riscos da contratação poderá ser formalizada no mapa de riscos.
Frisa-se que o mapa de riscos não deve ser confundido com a matriz de riscos prevista na Lei 14.133/2021, pois tal matriz é uma cláusula contratual que tem por objetivo alocar às partes (contratante e contratada) as responsabilidades pelos riscos relacionados a eventos supervenientes à contratação.
Termo de Referência (TR)
O termo de referência é o documento produzido na fase de planejamento de contratações de bens e serviços, a fim de especificar o objeto escolhido para o atendimento da necessidade da Administração. Aplica-se inclusive no caso de contratações diretas.
Esse documento deve ser fundamentado em estudo técnico preliminar que tenha concluído pela viabilidade da contratação.
O TR deve contemplar os seguintes parâmetros e elementos descritivos (inciso XXIII do art. 6º da Lei nº 14.133/2021):
a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação;
b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas;
c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto;
d) requisitos da contratação;
e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento;
f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade;
g) critérios de medição e de pagamento;
h) forma e critérios de seleção do fornecedor;
i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado;
j) adequação orçamentária.
Cabe esclarecer que, enquanto o ETP se caracteriza por ser um instrumento de planejamento preliminar, por meio do qual são avaliadas determinadas soluções para atendimento de uma necessidade da Administração, concluindo se a contratação será ou não viável, o TR é o planejamento definitivo, para especificação e detalhamento da solução escolhida.
Portanto, apesar de haver pontos em comum entre esses dois instrumentos, eles não se confundem. Os requisitos e estimativas da solução estudada e escolhida no ETP são refinados (ou retificados e complementados) no TR, que conterá informações mais exatas e atualizadas. Além disso, o TR esclarece como o futuro contrato será executado e fiscalizado, apresenta os critérios para recebimento provisório e definitivo do bem ou serviço prestado, define a forma e critérios para seleção do fornecedor, e indica os recursos orçamentários para a contratação. Ou seja, no TR pode haver o refinamento de itens do ETP e há a elaboração de novos elementos que não constam do ETP.
A competência para elaboração do termo de referência é da equipe de planejamento da contratação, composta pela área requisitante, pela área administrativa e por áreas específicas como a de TI, no caso de contratações de objetos dessa natureza.
Apesar de a área administrativa poder contribuir com conhecimentos específicos sobre a forma de condução do certame, é a área requisitante e a área especializada que detêm o conhecimento mais aprofundado acerca do objeto e das especificações necessárias para atendimento da demanda da Administração.
Maiores explicações sobre cada item que integra o TR encontram-se no próprio modelo do documento disponível nesta página, ou mesmo nas páginas de 285 a 353 do Manual de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas da União – 5ª Edição.
Do Sistema de Registro de Preços
O Sistema de Registro de Preços (SRP) é um conjunto de procedimentos adotados pela Administração para registro formal de preços relativos à prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para contratações futuras.
O SRP poderá ser adotado quando a Administração julgar pertinente, em especial:
a) Quando, pelas características do objeto, houver necessidade de contratações permanentes ou frequentes;
b) Quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida, como quantidade de horas de serviço, postos de trabalho ou em regime de tarefa;
c) Quando for conveniente para atendimento a mais de um órgão ou a mais de uma entidade, inclusive nas compras centralizadas;
d) Quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.
A principal diferença do SRP com relação às contratações convencionais é que, no sistema convencional, a cada necessidade da Administração realiza-se procedimento licitatório para selecionar fornecedor e proposta para contratação específica, efetivada pela Administração ao final do procedimento. No registro de preços, a licitação direciona-se a selecionar fornecedor e proposta para contratações não específicas, que poderão ser realizadas, tantas vezes quantas forem necessárias, durante o período de validade da ata e respeitados os quantitativos máximos definidos em edital.
Assim, o SRP, quando utilizado adequadamente, proporciona agilidade nas contratações, reduz os esforços administrativos e possibilita ganhos de escala, especialmente quando um só certame puder ser utilizado para satisfazer as necessidades de diferentes organizações públicas.
A existência de preços registrados implica compromisso para o fornecedor de executar ou de entregar o objeto nas condições estabelecidas, mas não obriga a Administração a contratar, ficando-lhe facultada a realização de licitação específica para a aquisição pretendida, desde que devidamente motivada.
Maiores explicações sobre cada item que integra o TR encontram-se no próprio modelo do documento disponível nesta página, ou mesmo nas páginas de 639 a 656 do Manual de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas da União – 5ª Edição.
Portanto, sob a égide da Lei supracitada, podemos extratir o seguinte mapa de aplicabilidade que também se faz presente no documento “CHECKLIST PARA INSTRUÇÃO DA DEMANDA”:
Lembrando sempre que:
a) Os valores da Lei são atualizados anualmente, mediante Decreto Federal;
b) Para Dispensa, todas as hipóteses estão contidas no art. 75 (ao todo são dezoito), sendo que este mapa contém as principais;
c) Os valores a serem considerados na Dispensa devem levar em conta o total gasto durante o exercício pela Prefeitura, relativo ao objeto da mesma natureza e ramo de atividade. Por exemplo, se a Prefeitura despendeu R$ 60.000,00 em compras de material de limpeza até 13/05/2024, é caracterizado fracionamento indevido de despesa, não sendo possível realizar contratação direta para esse objeto; e
d) No caso de manutenção de veículos do órgão (incluindo o fornecimento de peças), a aferição dos valores é distinta: não aplicado o somatório para contratações de até R$ 9.584,97 realizadas no exercício.
MODELOS PADRONIZADOS DE DOCUMENTOS DA FASE PREPARATÓRIA, EM ÂMBITO MUNICIPAL:
⬇️ CHECKLIST PARA INSTRUÇÃO DA DEMANDA:
Material de apoio para detalhamento de cada documento que deverá compor as solicitações de contratações, seja por contratação direta ou processo licitatório.
⬇️ DOCUMENTO DE FORMALIZAÇÃO DA DEMANDA (DFD):
Inaugura o processo da contratação, pela Secretaria/Setor requisitante, onde o próprio servidor o elabora e ao final, o(a) Secretário(a) assina autorizando sua continuidade.
⬇️ ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR (ETP):
Após autorizada a demanda pelo(a) Secretário(a), devem ser estudados os meios possíveis para que a contratação seja realizada, de modo a trazer a economicidade, eficiência e principalmente segurança da mesma. Ou seja, dentre as alternativas disponíveis, o ETP evidenciará que a melhor forma da contratação será uma ou outra, acompanhada da justificativa e fundamentação da forma adotada:
a) Se a contratação se dará por empresa terceirizada para realização de todo o serviço;
b) Se a Prefeitura precisa apenas comprar insumos para que a Secretaria/Setor requisitante possa executar os serviços;
c) Se o objeto é melhor atendido pela aquisição do mesmo ou através de locação;
d) Ou outros meios identificados através da pesquisa do responsável pela elaboração do ETP.
Nesta fase, não deixar de analisar os ETPs de outros órgãos, de modo a levantar a forma como a Administração Pública realiza a contratação do objeto identificado no DFD. Além disso, quando aplicável ao objeto, coletar dados de fontes confiáveis como IBGE e SEADE, ou dados coletados diretamente do município de Angatuba, para compor o tópico “DESCRIÇÃO DA NECESSIDADE DA CONTRATAÇÃO” no ETP, sendo uma maneira de deixá-lo mais bem estruturado e conferir maior segurança ao processo. O §1º do art. 18º da Lei traz a estrutura básica desse Estudo.
ANÁLISE DE RISCOS: com base na própria experiência dos servidores da Secretaria/Setor requisitante, identificar no documento os prováveis riscos que possam interferir na execução do objeto, desde a fase de planejamento (elaboração dos documentos aqui elencados) até o fim da vigência do contrato/ata de registro de preços, atribuindo ações da Administração para mitigar esses riscos. (SERÁ DISPONIBILIZADO EM BREVE)
TERMO DE REFERÊNCIA (TR): após definida a forma da contratação no ETP, o TR trará informações cruciais do escopo de execução do objeto, com características técnicas, prazos, métodos, cronogramas, critérios de aceitação e etc. Cada caso contemplará informações necessárias para que a seleção do fornecedor seja mais acertada. O inciso XXIII do art. 6º da Lei traz a estrutura básica do TR. (SERÁ DISPONIBILIZADO EM BREVE)
DOCUMENTOS DE APOIO PARA A FASE PREPARATÓRIA:
⬇️ JUSTIFICATIVA DA NÃO ELABORAÇÃO DE ETP E ANÁLISE DE RISCOS (quando contratação direta)
⬇️ NOTA TÉCNICA – RELATÓRIO DA PESQUISA DE PREÇOS
⬇️ PLANILHA DE APOIO DA NOTA TÉCNICA
REGULAMENTAÇÕES MUNICIPAIS PERTINENTES:
⬇️ Decreto Municipal nº 729/2023 – regulamenta os principais temas da Lei
⬇️ Decreto Municipal nº 601/2021 – regulamenta o enquadramento de bens comuns e de luxo
MATERIAIS DE APOIO DE OUTROS ENTES E LEI FEDERAL ATUALIZADA:
1. Guia Nacional de Contratações Sustentáveis – AGU (irá auxiliar para definição dos critérios de sustentabilidade/acessibilidade no ETP, e os documentos de qualificação técnica conforme o objeto que se pretende contratar, também em tópico específico do ETP)
2. Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU
3. Cartilha Nova Lei de Licitações e Contratos – TCESP
4. Manual de Obras e Serviços de Engenharia – TCESP
5. Nota Técnica IBR nº 001/2021 – IBRAOP (entendimento sobre obra comum e obra especial de engenharia)
6. Nota Técnica IBR nº 001/2024 – IBRAOP (sistema de registro de preços. Aplicações em contratações de obras e serviços de engenharia segundo a Lei nº 14.133/2021)
7. Lei Federal nº 14.133/2021 – Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos
⬇️FLUXOGRAMA DOS PROCESSOS DE CONTRATAÇÃO
Atenciosamente,
Setor de Licitações
Secretaria Municipal de Administração
